Исследование, проведённое в сотрудничестве с Open Contracting Partnership, выявило ключевые проблемы в системе госзакупок Узбекистана: фантомные поставки, занижение технических параметров, сговор между участниками. Эксперт Ассоциации участников государственных закупок, финансист Комол Ниязов предлагает системные решения: цифровизация приёмки товаров с использованием ИИ, двусторонняя отчётность, централизованный мониторинг цен и создание ситуационного центра.
Наше исследование касалось рисков в системе государственных закупок. Мы описали типичные нарушения, а также схемы, которые используются участниками. Были определены "красные флажки" — индикаторы рисков. При этом наличие риска не означает, что уже было совершено преступление или нарушение. Это лишь показатель вероятности. Чтобы подтвердить нарушения, необходимо дополнительно изучать конкретные контракты.
Вместе с тем мы указали на системные проблемы, требующие изменений. Если цель — сделать госзакупки прозрачными и минимизировать коррупционные риски, нужно действовать не точечно, а системно.
Основные проблемы, которые мы выявили:
Весь процесс госзакупок делится на несколько этапов:
Мы предлагаем ввести технологии фиксации приёмки — с использованием искусственного интеллекта и компьютерного зрения. Можно разработать мобильное приложение или систему, через которую заказчик обязан зафиксировать факт приёмки: дата, геолокация, фото- и видеофиксация, прикрепленные документы. Это создаёт цифровой след, который будет виден при проверке: кто, когда, где и что поставил.
- Как вы считаете, может ли регулярная отчетность поставщиков повлиять на прозрачность?
Отчетность должна быть двусторонней. Если возлагать контроль только на одну сторону — поставщика или заказчика — система не будет сбалансированной. Поэтому обе стороны должны быть обязаны фиксировать процесс приёмки с помощью приложения: фото- и видеодокументация, прикрепленные документы. Это необходимо, потому что часто возникают случаи, когда товар привозят, например, 1 числа, а документы оформляются задним числом, или наоборот.
Для технических товаров — ноутбуков, серверов и пр. — можно использовать централизованное программное обеспечение, которое автоматически сверяет характеристики устройства с параметрами, указанными в контракте. Это можно реализовать аналогично системе регистрации IMEI-кодов мобильных телефонов: без подтверждения соответствия параметрам товар не может быть использован.
Это решит сразу несколько задач:
- Как вы оцениваете развитие общественного контроля в сфере госзакупок?
Он пока слабо развит. Нужно дать обществу больше инструментов и полномочий. Идеальный вариант — любой гражданин, участник торгов или ассоциация должны иметь доступ к первичным документам: накладным, счетам-фактурам, договорам. Это должно быть нормой, ведь речь идет о государственных средствах. Исключение — только в случае, если информация действительно секретная или связана с охраной государственной тайны.
Нужно также пересмотреть полномочия надзорных органов. Сегодня Агентство по борьбе с коррупцией и Антимонопольный комитет действуют в основном как наблюдатели, без прав применять санкции. У них "нет зубов".
Министерство финансов — это не силовой орган, его задача — бухгалтерия, аудит, контроль за цифрами. Оно не должно заниматься расследованием или наказанием. Этим должны заниматься профильные органы — либо Агентство по борьбе с коррупцией, либо Антимонопольный комитет.
На практике же всё размыто: и Минфин, и прокуратура, и Счетная палата, и другие органы формально вовлечены, но на деле никто не несет персональной ответственности. Поэтому необходимо определить один контролирующий орган, имеющий реальные полномочия наказывать и предотвращать злоупотребления.
Такой подход используется во многих странах. Например, в США, Грузии и Чили за проверку закупок отвечает конкретная организация. У нас же — "все и никто".
- Получается, система нуждается в квалифицированных специалистах, особенно на стороне заказчиков?
Абсолютно. Сейчас нет чёткого понимания, кто именно должен отвечать за закупки в организации. Часто этим занимается завхоз или бухгалтер, у которого может не быть ни нужных знаний, ни понимания ответственности. А ведь этот человек распоряжается государственными деньгами.
В развитых странах, например в США, существует статус офицера по закупкам. Это человек, который прошёл специальную подготовку, сдал экзамены, получил сертификат. Он не только умеет составлять тендерную документацию, но и готов к этическим вызовам: к нему могут прийти с предложением взятки, он должен уметь противостоять давлению. У нас такого нет. Поэтому необходима система отбора и подготовки кадров — с обязательной сертификацией, экзаменами и постоянным повышением квалификации.
- Что вы думаете об идее создания ситуационного центра для мониторинга госзакупок?
Это крайне важно. Такой центр должен быть оснащён аналитическими модулями и искусственным интеллектом, который будет отслеживать ключевые индикаторы риска — аффилированность участников, завышение цен, подозрительные цепочки поставок.
Президент недавно поручил, чтобы заказчики не закупали товары дороже рыночной цены более чем на 20%. Но как определить рыночную цену, если она постоянно меняется? Например, сегодня тетрадка стоит одну сумму, а завтра — другую. В законе определения стартовой цены уделено всего два абзаца. Поэтому часто берутся три коммерческих предложения и усредняются, так выводится рыночная цена. Это неэффективно.
Необходим централизованный механизм мониторинга цен — на основе открытых данных и автоматического анализа. Такой центр:
Сейчас проверки хаотичны — "кто хочет, тот и проверяет". Это неэффективно.
- А сколько времени и ресурсов может потребоваться для создания такого центра?
Примерно год на разработку, с учетом привлечения специалистов, серверов, алгоритмов, доступа к данным. Узбекистан сейчас активно цифровизируется: ЗАГСы, кадастр, паспорта — все переходит в онлайн.
Если всё сделать правильно, экономия составит сотни миллионов долларов ежегодно. По моим оценкам — до 600 млн сумов в течение двух лет.
Во второй части интервью мы обсудим роль бизнеса в системе госзакупок, необходимость реформ в этой сфере и о том, почему реестр недобросовестных поставщиков не работает.
Беседовала Дана Опарина
- Первый вопрос касается вашего исследования, которое вы провели совместно с Open Contracting Partnership. Расскажите, какие основные проблемы вы выявили в системе госзакупок и какие решения предлагаете?
Наше исследование касалось рисков в системе государственных закупок. Мы описали типичные нарушения, а также схемы, которые используются участниками. Были определены "красные флажки" — индикаторы рисков. При этом наличие риска не означает, что уже было совершено преступление или нарушение. Это лишь показатель вероятности. Чтобы подтвердить нарушения, необходимо дополнительно изучать конкретные контракты.
Вместе с тем мы указали на системные проблемы, требующие изменений. Если цель — сделать госзакупки прозрачными и минимизировать коррупционные риски, нужно действовать не точечно, а системно.
Основные проблемы, которые мы выявили:
- Фантомные поставки. Это когда закупка формально проводится, но товар не поставляется. Например, заказываются продукты питания, стройматериалы, канцелярия — категории, которые легко списать. Часто бывает так: по документам закупается 10 тонн лука, но на деле половину забирают, а вторую — получают деньгами.
- Занижение технических параметров. Особенно часто это наблюдается при закупке электроники — компьютеров, ноутбуков, планшетов. В тендерной документации может быть указан процессор Intel Core i7, а по факту поставляется i3. Визуально определить разницу сложно, особенно в интерактивных досках — пользователь этого даже не заметит, а стоимость при этом разная. Иногда можно увидеть ситуацию, когда в документации прописан "Mercedes", а фактически поставляется "Жигули".
- Сговор между участниками. Это случаи, когда тендер выигрывают "свои" компании, а фактическое качество и условия поставки не соответствуют заявленным.
- Как можно бороться с этими проблемами?
Весь процесс госзакупок делится на несколько этапов:
- Планирование. Заказчик формирует план закупок — годовой, квартальный, месячный. Это зона его полной ответственности, повлиять на нее извне сложно.
- Формирование тендерной документации. Включает техническое задание, критерии оценки, всю сопроводительную документацию. Здесь важно соблюдение стандартов и прозрачности.
- Проведение тендера. Этап, на котором определяется победитель. Здесь работают Министерство финансов и Антимонопольный комитет, совершенствуется законодательство.
- Приемка товара или услуги. Самый слабый этап в системе. Сейчас он выглядит так: поставщик и заказчик встречаются, подписывают документы, расходятся. Контроль отсутствует.
Мы предлагаем ввести технологии фиксации приёмки — с использованием искусственного интеллекта и компьютерного зрения. Можно разработать мобильное приложение или систему, через которую заказчик обязан зафиксировать факт приёмки: дата, геолокация, фото- и видеофиксация, прикрепленные документы. Это создаёт цифровой след, который будет виден при проверке: кто, когда, где и что поставил.
- Как вы считаете, может ли регулярная отчетность поставщиков повлиять на прозрачность?
Отчетность должна быть двусторонней. Если возлагать контроль только на одну сторону — поставщика или заказчика — система не будет сбалансированной. Поэтому обе стороны должны быть обязаны фиксировать процесс приёмки с помощью приложения: фото- и видеодокументация, прикрепленные документы. Это необходимо, потому что часто возникают случаи, когда товар привозят, например, 1 числа, а документы оформляются задним числом, или наоборот.
Для технических товаров — ноутбуков, серверов и пр. — можно использовать централизованное программное обеспечение, которое автоматически сверяет характеристики устройства с параметрами, указанными в контракте. Это можно реализовать аналогично системе регистрации IMEI-кодов мобильных телефонов: без подтверждения соответствия параметрам товар не может быть использован.
Это решит сразу несколько задач:
- предотвратит поставку товаров с заниженными характеристиками;
- усилит ответственность сторон;
- обеспечит контроль на наиболее уязвимом этапе — приёмке.
- Как вы оцениваете развитие общественного контроля в сфере госзакупок?
Он пока слабо развит. Нужно дать обществу больше инструментов и полномочий. Идеальный вариант — любой гражданин, участник торгов или ассоциация должны иметь доступ к первичным документам: накладным, счетам-фактурам, договорам. Это должно быть нормой, ведь речь идет о государственных средствах. Исключение — только в случае, если информация действительно секретная или связана с охраной государственной тайны.
Нужно также пересмотреть полномочия надзорных органов. Сегодня Агентство по борьбе с коррупцией и Антимонопольный комитет действуют в основном как наблюдатели, без прав применять санкции. У них "нет зубов".
Министерство финансов — это не силовой орган, его задача — бухгалтерия, аудит, контроль за цифрами. Оно не должно заниматься расследованием или наказанием. Этим должны заниматься профильные органы — либо Агентство по борьбе с коррупцией, либо Антимонопольный комитет.
На практике же всё размыто: и Минфин, и прокуратура, и Счетная палата, и другие органы формально вовлечены, но на деле никто не несет персональной ответственности. Поэтому необходимо определить один контролирующий орган, имеющий реальные полномочия наказывать и предотвращать злоупотребления.
Такой подход используется во многих странах. Например, в США, Грузии и Чили за проверку закупок отвечает конкретная организация. У нас же — "все и никто".
- Получается, система нуждается в квалифицированных специалистах, особенно на стороне заказчиков?
Абсолютно. Сейчас нет чёткого понимания, кто именно должен отвечать за закупки в организации. Часто этим занимается завхоз или бухгалтер, у которого может не быть ни нужных знаний, ни понимания ответственности. А ведь этот человек распоряжается государственными деньгами.
В развитых странах, например в США, существует статус офицера по закупкам. Это человек, который прошёл специальную подготовку, сдал экзамены, получил сертификат. Он не только умеет составлять тендерную документацию, но и готов к этическим вызовам: к нему могут прийти с предложением взятки, он должен уметь противостоять давлению. У нас такого нет. Поэтому необходима система отбора и подготовки кадров — с обязательной сертификацией, экзаменами и постоянным повышением квалификации.
- Что вы думаете об идее создания ситуационного центра для мониторинга госзакупок?
Это крайне важно. Такой центр должен быть оснащён аналитическими модулями и искусственным интеллектом, который будет отслеживать ключевые индикаторы риска — аффилированность участников, завышение цен, подозрительные цепочки поставок.
Президент недавно поручил, чтобы заказчики не закупали товары дороже рыночной цены более чем на 20%. Но как определить рыночную цену, если она постоянно меняется? Например, сегодня тетрадка стоит одну сумму, а завтра — другую. В законе определения стартовой цены уделено всего два абзаца. Поэтому часто берутся три коммерческих предложения и усредняются, так выводится рыночная цена. Это неэффективно.
Необходим централизованный механизм мониторинга цен — на основе открытых данных и автоматического анализа. Такой центр:
- выявлял бы "красные флажки",
- формировал список рисковых контрактов,
- направлял бы эти данные в контролирующие органы для дальнейшей проверки.
Сейчас проверки хаотичны — "кто хочет, тот и проверяет". Это неэффективно.
- А сколько времени и ресурсов может потребоваться для создания такого центра?
Примерно год на разработку, с учетом привлечения специалистов, серверов, алгоритмов, доступа к данным. Узбекистан сейчас активно цифровизируется: ЗАГСы, кадастр, паспорта — все переходит в онлайн.
Если всё сделать правильно, экономия составит сотни миллионов долларов ежегодно. По моим оценкам — до 600 млн сумов в течение двух лет.
Во второй части интервью мы обсудим роль бизнеса в системе госзакупок, необходимость реформ в этой сфере и о том, почему реестр недобросовестных поставщиков не работает.
Беседовала Дана Опарина